BYRÅKRATIETS KJENNETEGN OG WEBERS BYRÅKRATIMODELL

Max Weber (1864-1920), er en kjent tysk økonom og sosiolog og av mange kalt sosiologiens far og har vært en banebryter for en rekke sentrale arbeidsområder innen fagene ”generell samfunnsteori, grunnlags- og metodelære, religionssosiologi, rettssosiologi, politisk sosiologi, organisasjonssosiologi og utviklingssosiologi” [1](innledningen om Weber:9) Han har etterlatt seg et livsverk som vi vanskelig kommer utenom når vi skal forsøke å forstå eget samfunns - og vår egen sosiologis forutsetninger. Dagens samfunnsforskning inspireres av Weber og skaper både diskusjoner og strider, men er også et forbilde for mange statsledere i dag.

Byråkratiets kjennetegn
Byråkrati viser til en spesiell type administrativ struktur, utviklet i samband med den formelle, rasjonelle - legale typen av autoritet. Max Webers klassiske fremstilling av byråkrati i korttekst er: ”Et skrevet regelverk som gir en klar fordeling av rettigheter og plikter, oppgaver og autoritet, bruk av skriftlig kommunikasjon og oppbygging av arkiv, som angir et klart skille mellom person og posisjon eller rolle, og som forutsetter rekruttering fra en spesialisert utdanning og ansettelse på fast lønn med muligheter for en livslang karriere [2](Christensen, Egeberg:304) Den administrative strukturen bestående av regulerte legale normer var bindende for både stat eller styrende – og de styrte. Like saker skal behandles etter de samme regler, og man skal foreta en følelsesmessig nøytral behandling av saker og klient og en spesifikk orientering rundt sakens kjerne. De bestemte normene for en behandling av saker skal sikre et ”profesjonelt” forhold mellom byråkratideltagerne og klientene.

Weber beskriver det moderne byråkrati i 6 punkter.[3]
1. Faste kompetanseområder for utøvelse av myndighet.
Kompetanseområdene gjelder lover og reglementer for forvaltningen som fordeles som embetsplikter på en fastsatt måte. Embedsinnehavers myndighet er fordelt og regulert på bestemte måter bl.a når det gjelder tvangsmidler. Deltakerne har en fast deling av arbeid i henhold til generelle kvalifikasjonsregler.

2. Prinsippet om embetshierarki
Arbeidsorganiserningen er hierarkisk. Byråkratiet er bygd opp av et hierarki av kontor etter et prinsipp om embetshierarki og høyere og lavere instanser. Vedtak som blir fattet, kan ankes fra en lavere til en høyere instans. "Kompetanse"-begrepet innebærer at en høyere instans har fullmakt til å overta en laveres funksjoner, en såkalt monokratisk måte.

3. Den moderne måte å skjøtte embeter på:
Den skiller det personlige ut fra offisielle områder og rettigheter. Organiseringen av myndighet skiller seg fra privatlivets sfære og beror på originale saksdokumenter og på en stab av underordnede tjenestemenn. Disse opptrer nøytralt og personlig skjønn skal ikke spille inn på avgjørelsesprosesser.

4. Embetsvirksomhetens skolering
Ansettelse og jobb er sett på som en livslang karriere på basis av tekniske kvalifikasjoner Teoretisk skolering er en forutsetning for virksomheten.

5. En heltidsbeskjeftigelse fra innehaver av embetet
Embetet legger beslag på embetsinnehaverens fulle arbeidskraft. Embedsmannstillingen er preget av plikt. Denne plikten har en form av troskap mot et upersonlig formål. Weber beskriver også embedsmannen som innehaver av en standsmessig høy sosial posisjon, utnevnt av en høyere ordnet instans. Om embedsmannen er valgt av de han skal bestemme over er ikke embedsmannen en typisk byråkratisk skikkelse, hevder Weber. En gjeldende regel, med få unntak, er at embedsmannen blir ansatt på livstid. Hensikten er å gi ” en garanti for at vedkommende embetsplikt blir oppfylt på en strengt saklig måte, fri for alle personlige hensyn” (Weber:113) Den offentlige forvaltnings hierarkiske ordning gjør at en embedsmann ser for seg en karriere fra de lavere og dårligere betalte stillinger og til de mer viktige avansement.

6. Generelle regler for embedsutøverne
Embedsstillingene er styrt av regler og disse er mer eller mindre:
- Faste, uttømmende og som kan læres

En forutsetting for byråkratiet er pengeøkonomi. Opprettholdelsen av byråkratiet er avhengig av faste inntekter grunnet deres særskilte kontinuerlige struktur. Et skattesystem er en forutsetning for den byråkratiske administrasjon og dens eksistens og at den skal bestå uforandret, skriver Weber. I dannelsen av en stat er det ikke alltid at dens varighet er avhengig av en byråkratisk statsstruktur. Statens virksomhet preges av en ekspansiv kraft og dette vises gjennom grad av byråkratisering. Weber nevner flere forhold hvor byråkratisk forvaltning er eller kan være utslagsgivende. Blant annet ser han på sosialpolitiske forhold i samfunnet som stadig blir mer og mer fremtredende, som for eksempel at det moderne samfunnet stadig mer blir opptatt av lov, orden og beskyttelse (politivesen) og også moderne kommunikasjonsmidler. Disse ”livsbehov” krever i følge Weber en ”fellesøkonomisk og interlokal – altså byråkratisk – organisasjon […][4] (Weber:125)

Den moderne kapitalistiske markedsøkonomi krever at embetsoppgavene utføres raskt, med nøyaktighet og kontinuitet. Weber mener at dette krever en streng byråkratisk organisasjon med spesialister i administrasjonen som har oppnådd faglig dyktighet gjennom sin praksis. Byråkratiet vil lykkes mer om menneskelige følelser som hat, kjærlighet og uberegnelige elementer ikke tas hensyn til i utøvelsen av embetet.

Kultursektoren
Kultur har i dag blitt en stadig viktigere del av den generelle planleggingen til kommunene, fordi kultur blir stadig viktigere for innbyggerne. Kultur har fått mye større politisk status blant annet gjennom hvordan kultursektoren er administrert og organisert og at vi har fått ansatte i kultursektoren med utdanninger på høyskolenivå. Den instrumentelle kulturforståelsen går ut på å se på kulturtiltak som middel for å oppnå mål på andre samfunnsområder enn de rent kulturelle. Kultur blir brukt instrumentelt for å hindre fraflytting, få folk til å flytte til kommunen, tiltrekke seg turister, hindre kriminalitet, skape identitet osv. Kultur er blitt sektorovergripende.

Kultursektoren har gått gjennom store forandringer siden 2. verdenskrig og frem til i dag. Den nasjonale og sentralt administrerte felleskulturen skulle ut til folket. Kultur har gått fra å bli sett på som en selvstendig sektor frem til 1960 årene og til at vi fra 1970 tallet fikk en ny kulturideologi og vi fikk det utvidete kulturbegrep. Fra 1980 årene ser vi at kultur blir mer og mer en instrumentell kobling mellom kulturpolitikken og andre samfunnssektorer – altså en tverrsektoriell dreining. Plan og bygningsloven som kom i 1985 ble sett på som en lov som skulle sikre allmenne hensyn og bedre et samarbeid mellom kultur og andre generelle samfunnsområder. Kultur ble i denne loven på mange måter ”utvidet” til å ”gjelde både fritid, utdanning, arbeid og bostedsmiljø”[5] (Kvarv:85)
Kommuneloven av 1993 ga kommunene større mulighet til å organisere sin egen virksomhet og prøve ut nye modeller. Innen kultursektoren er ikke dette blitt prøvd ut så mye. Kvarv er inne på flere organisasjonsmodeller i sin artikkel, som kan brukes for kultursektoren, områdemodellen, sektormodellen og funksjonsmodellen.. Uten å gå nærmere inn på de ulike modellene her konkluderer Kvarv med at ”Kanskje er den tradisjonelle kulturen og kunsten best tjent med overlokale modeller som også er mer autonome, i betydningen sektoravgrensede, enn den lokalt baserte breddekulturen”

Byråkratiet i dag
Byråkratiet er av mange ikke sett på som noen idealtype og det finnes mange motstandere av byråkrati som administrasjonsapparat, slik det er kjent i dag. Det er kjent for å være tungrodd, omstendelig og ineffektiv arbeidsordning hvor menigmann må forholde seg til en rekke ulike personer med ulike ansvarsområder. Byråkratiet er kjent for lang saksgang og et skjemavelde som for utenforstående virker pirkete og overdrevet pedantisk. Byråkratiet får kritikk for at det har begrensede ressurser og begrenset tid til å utrede saker godt nok.

Webers byråkratimodells relevans til kulturforvaltning i dag.
Da Weber utviklet sin byråkratiteori var det ikke for å vise at byråkrati nødvendigvis var ønsket, men for å vise hvordan et byråkrati ideelt sett burde fungere. Weber var fasinert av byråkratiet sin effektivitet og dens tekniske fordel. Dette står i stor kontrast til det byråkratiet er kjent for i dag. Samtidig så Weber også mange bakdeler og konsekvenser byråkratiet kunne få innenfor flere av samfunnsområdene. Weber hevdet byråkratimodellen ikke var menneskelig og han så å den som en ”tilstivning” av samfunnet og han fryktet et slags ”byråkratisk diktatur”[6]. Slik har vel også byråkratiet fungert i mange år, men det har skjedd endringer på dette. Noen vil hevde at byråkratiet har fått en viktigere rolle som tilrettelegger i samfunnet.

I dag skjer det ofte at tjenester blir lagt ut på anbud til private aktører og er blitt mer markedsrettet. Dette frigjør forvaltningen for store ressurser og de gir fra seg flere oppgaver til andre med større spesialisert kompetanse. Hvorfor det er blitt sånn er gjerne fordi forvaltningen har blitt så stor og sektorene så mange at de får problemer med å skaffe nok sakkyndige. Resultatet av det er at mye av det hierarkiske i forvaltningen forsvinner og er vanskeligere å følge. Som eksempel på dette innefor kulturfeltet kan jeg nevne museenes konsolidering. Museer som konsolideres til èn enhet får ett driftstyre med èn egen daglig leder og èn arbeidsgiver for alle ansatte.

Administrasjonen skulle i følge Weber være nøytral og ikke påvirket av egeninteresse. I dag ser vi at beslutninger lett kan bli påvirket av tradisjonelle historiske oppfatninger og vaner som er dypt forankret i forvaltningen. Innen kulturfeltet er det et ganske rakt hierarki, preget av autonomi med få ledd i administrasjonen og den har ikke så mange lover å forholde seg til. Samtidig er kultursektoren veldig sektorovergripende og ”de ulike aktivitetene er flytende og åpne for kommunikasjon”[7] (kvarv:92) Vi ser helt klart at kultursektoren samarbeider på tvers av andre sektorer, men retter også sin virksomhet og samarbeid opp mot de private aktørene. Men kultursektoren er såklart spesialisert og målet er fortsatt å spre kunst og kultur ut til folket.

Kulturadministrasjoner må ta hensyn til de mange kulturuttrykk som eksisterer i dag, både den nasjonale tradisjonelle folkekultur, den såkalte finkulturen, moderne kultur, men også ut ifra det faktum at siden vi fikk innvandring er den også nødt til å ta hensyn til dem sine interesser. Dette er nok kanskje den største utfordringen kulturfeltet står ovenfor i dag og dette kan vel sies å ha nettopp med egeninteresser å gjøre. Det er ikke så mange som ivaretar ”fremmedkulturen” i kultursektoren i dag, selv om det helt klart er i bedring. Dette kan best skje ved at man kommer i
dialog med innvandrere, tilbyr dem utdannelse innenfor kulturfeltet og får dem aktivt inn i kulturarbeidet.

Norge er et langstrakt land og med områder som har egne sterke tradisjoner og identiteter. Eksempelvis er øvre Telemark, Hardanger og Gudbrandsdalen, kjent for sine røtter og spesielle interesse innenfor folkemusikk. Kulturetater i disse områdene vil helt klart være preget av denne interessen som veldig mange av innbyggerne selv er opptatt av og som de ser på som en stor del av sin identitet. I disse tilfellene ser vi at organisasjonsmodellene Kvarv beskriver i sin artikkel kan være lite egnet og for kostbare og for lite autonome, i alle fall gjelder dette de mindre kommunene. Kultursatsingen i disse ovennevnte områdene vil fungere bedre tror jeg, når de selvstendig kan avgjøre sine satsingsområder og selv bestemme hvordan organisasjonen i kommunen skal fungere og
i hvor stor grad kulturen skal være en enkeltstående sektor med egen organisasjon. ”Jo sterkere lokalkulturelle bånd, jo sterkere oppslutning”[8] (Kvarv:94) Områdemodellen gjør at beslutningsmyndigheten overføres til mindre geografiske områder og hvor denne myndigheten retter tilbudene mot innbyggere i området av en egen administrasjon. Jeg ser denne modellen som mer egnet for større byer og hvor modellen kan for eksempel brukes i bydeler.

Kulturfeltets sårbarhet
Webers byråkratimodell er ment å være rasjonell. Beslutninger skulle fattes på øverste nivå i hierarkiet for så å bli gjennomført av et embetsverk med klar arbeids og ansvarsfordeling, sammensatt av eksperter nedover i hierarkiet som pliktoppfølgende fulgte de skrevne regler. I vår verden finnes rasjoneringsmekanismer som gjør ting billigere. Innenfor kulturfeltet finnes mye som ikke lar seg rasjonere. Eksempelvis blir driften av et teater bare dyrere og dyrere med store faste kostnader som vanskelig kan rasjonaliseres. Deres konkurransekraft blir bare dårligere. For å utligne for dette gir staten bevilgninger. Dette medfører en avhengighet av staten og det blir en spenning mellom de som gir penger til kultur og selve kulturfeltet. Det er vanskelig å argumentere at kultur av liten grad engasjerer politisk. Denne sårbarheten i kulturfeltet gjør at vi forventer at de er mer tilbøyelige til å godta påvirkninger enn andre. Så kan man stille spørsmålet: Er en slik sårbarhet rasjonell?

Kulturdepartementet inngikk i 1995 en serie kontrakter om mål og resultatstyring med kunstinstitusjonene, Kontraktene var tredelte. Hensikten var å få en ny type modell, samtidig
som at de kulturpolitiske målene ikke ble endret. Kulturinstitusjonene skulle ha overordnede mål og mottakere av midler skulle rapportere tilbake med oppnådde resultater. (se også kapittelet om NPM). Denne tilbakemeldingen skal igjen føre til at ikke-oppnådde mål skal straffes og oppnådde skal belønnes. Denne ordningen fører til en større byråkratisering og er veldig ressurskrevende og det må legges mer vekt på kompetanse. Det blir med dette viktigere å skrive gode rapporter og den kunstfaglige kompetanse blir byttet ut med ledelseskompetanse. Kulturfeltet blir mer populistisk og institusjonene blir mer og mer like og de tør ikke satse på annet enn det de er sikre på får god publikumstilslutning. Kunstens autonomi gjør at de har små økonomiske marginer som gjør at de tør ta økonomiske sjanser. Gjør de det dårlig ett år betyr det mindre støtte neste år.

Bedre byråkrati – mer kultur
Det satses stadig mer på kultur og 2007 innehar en historisk satsning, med mer enn en halv milliard kroner mer til kultur.[9] Kultur- og Kirkeminister Trond Giske mener at en slik kraftig økning krever ”endringer i maktstrukturer, demokratisering av lukkede beslutningssystemer og slanking av byråkratier”, for å unngå at økningen ikke blir som en ”sovepute” for kulturområdet. Giske ønsker seg en større debatt og mer åpenhet rundt støtteordninger og tildelinger. Kulturdepartementet vil gå inn i kulturfeltet og finne nye arbeidsmåter som kan sørge for mindre kostbart byråkrati og at mer av pengene går direkte til kunst og kultur. En viktig ting for å oppnå dette er å gi mer direkte statsstøtte, minske graden av innrapportering fra kunstnere og kunst og kulturinstitusjoner og med andre ord ”reduserer byråkrati, sprer beslutninger og desentraliserer makt”[10]. Hvis kulturmidler blir mer desentralisert så blir også kulturfeltet mer rådende over sine midler og kan bedre styre over disse. Slik jeg forstår dette så vil kanskje noen ”ledd” i forvaltningen forsvinne, byråkratiprosessene minskes og det vil bli mer dirkekte overføringer. Jeg tror da at sårbarheten som ofte beskriver kulturfeltet med dette minskes fordi de blir mer uavhengige i sine beslutninger.

New Public Management
Et forsøk på å reformere offentlig forvaltning men som har hatt liten gjennomslagskraft her i Norge er New Public Management (heretter kalt NPM). Reformkonseptene til NPM er ”hentet fra næringslivet med forretningen og dens forhold til markedet som det primære forbildet”[11](Røvik 1998:262 i Røyseng. Offentlig sektor er kanskje det vi mest forbinder med byråkrativelde og det er også her NPM-reformen har som et hovedmål å øke kostnadseffektiviteten. Dette er tenkt skje ved at man får en dreining fra byråkratiske regler og mer over på faktiske resultater. Her brytes det med Webers hierarkiske modell og meningen er å fjerne de tradisjonelle hierarkiene vi er vante med og gi større autonomi til eksempelvis produserende kulturvirksomheter. En mål- og resultatstyring skal gi et økt fokus på effektivitet og på ledelse. Lederen skal gis større frihet. Lønningene skal baseres mer på hva man presterer og oppnår. Større kompetanse skal inn i systemene. Kulturvirksomheter skal få større grad av selvbestemmelse ved å for eksempel dele opp i virksomheter med egne budsjett hvor de kan operere fritt i forhold til dette. Det politiske administrative nivået skal heller ha en kontrollvirksomhet ut ifra en fastsatt overordnet målsetting, heller enn å drive unødvendig deltaljstyring.

Denne NPM-reformen som er ment å øke kostnadseffektiviteten viser seg å ha fått nesten motsatt effekt. Den medfører ofte bare enda mer administrative oppgaver i og med at budsjettsøknadene til staten har økt og likeså også innrapportering av resultatene til staten. Reformen beskyldes også for markedsrettingen; at kulturen selges som en vare og publikum er blitt en kunde. Jo mer en kulturinstitusjon selger ett år, jo mindre støtte får man neste år og man må bare selge mer. Et tredje moment i kritikken av reformen er at kunst og kulturinstitusjonene er blitt så like.
Kontrollvirksomheten fra Staten og den markedsrettingen og likedannelsen reformen har skapt i forhold til kultursektoren synes å ha fått en slags motsatt effekt. Røyseng kaller det i sin artikkel for paradokser at forvaltningspolitikken er blitt både mer stat og mer marked og kritiserer også at staten bidrar i å lage kunstinstitusjonene likedannende og ensrettet. Dette vil jeg hevde hindrer det kulturpolitikken ellers står for, det kulturelle mangfoldet og å hindre ensrettingen på kulturfeltet eller som Giske sier det, mindre byråkrati, mer kultur.

Konklusjon
Jeg har i denne eksamensbesvarelsen beskrevet kort de 6 punktene som er grunnleggende i beskrivelsen av Webers byråkratimodell. Jeg har videre forsøkt å trekke inn hvor relevant Webers byråkratimodell er i forhold til kulturforvaltningen. Enkelte punkter er lik for all forvaltning. Jeg har også vist til andre typer modeller og alternativer som forsøker å bedre byråkratimodellen. Webers modell må sees i et historisk perspektiv.

Både Webers byråkratimodell og de ulike modellene som eksisterer i dag har som hovedmål å være rasjonelle. Det kan synes som at dette er og blir en evig kamp å få byråkratiet så effektivt og kostnadsbesparende som mulig. Dette gjelder alle sektorer – også innenfor kultursektoren. Hierarki koster. Jo flere ledd en sak er innom jo mer ressurser kreves det og - ressurser koster. Dette handler også om prioriteringer. Vi ser at kultur er viktig - og blir bare mer og mer viktig som instrument for å skape attraktive og levende byer og tettsteder. Kultur har blitt mye mer sektorovergripende og har fått større plass i samfunnsplanlegging enn det har hatt før. Kompetansenivået heves gjennom en større satsing innen utdanning på kulturfeltet. Kultur får stadig mer legitimitet og politikere begynner å forstå verdien av at kultur er et satsingsområde som er verdt mer oppmerksomhet.

Forvaltningen og byråkratiet slik vi kjenner det i dag tar vi lett som en selvfølge. Webers byråkratimodell har fortsatt elementer i seg som brukes den dag i dag. Den har nok en rekke svakheter men er viktig for analysen av dagens byråkrati. Den vil nok også komme til å gjelde som rettesnor for senere modeller og forsøk på å effektivisere og kostnadsbespare. Det er vanskelig å se for seg et samfunn uten byråkrati. Jeg tror den hierarkiske, regelstyrte og ”anonyme” behandlingen er uunnværlig og nødvendig men det er all grunn til å være kritisk og tenke nytt. Alternativet - ikke-byråkrati - tror jeg betyr stort kaos og like stort diktatur.
[1] Weber, Max (2000) ”Makt og byråkrati”
[2] Christensen, Tom og Egeberg, Morten (1997) ”Forvaltningskunnskap”
[3] Weber, Max (2000) ”Makt og byråkrati”
[4] Weber; Max (2000) ”Makt og byråkrati”
[5] Kvarv, Sture (1998)”Kultursektor og sektorovergripende kultur”, Nordisk kulturpolitisk tidsskrift nr 3/1998
[6] Røyseng, Sigrid (2003) ”New Public Management møter kunsten. En ny-institusjonell analyse”, Nordisk kulturpolitisk tidsskrift, Vol. 2003, nr. 2
[7] Kvarv, Sture (1998)”Kultursektor og sektorovergripende kultur”, Nordisk kulturpolitisk tidsskrift nr 3/1998
[8] Kvarv, Sture (1998)”Kultursektor og sektorovergripende kultur”, Nordisk kulturpolitisk tidsskrift nr 3/1998
[9] Giske, Trond ”Bedre byråkrati – mer kultur” Aftenposten 22.04.07
[10] Giske, Trond (2007) ”Bedre byråkrati, mer kultur” Aftenposten 22.04.07
[11], Røyseng, Sigrid (2003) ”New public management møter kunsten. En institusjonell analyse” Nordisk kulturpolitisk tidsskrift